El Director de Prevención de la Oficina Antifraude de Cataluña, Òscar Roca, explica en qué consisten las recomendaciones que ha enviado la institución en materia de integridad a los cargos electos y los órganos de control interno de las corporaciones locales. La finalidad de estas recomendaciones es facilitar la toma de decisiones y que sirvan de recordatorio de buenas prácticas, entre otros temas de actualidad. Roca también reflexiona sobre el informe final del proyecto sobre 'Cumplimiento normativo e integridad en entidades del sector público institucional de Catalunya', que Antifrau presentó en el marco de un Congreso, el pasado mes de marzo. Por último, también ha valorado el primer año de funcionamiento del servicio DialÉtico.
Estos días se han constituido la mayoría de los entes locales. ¿Por qué se hacen desde la Oficina Antifraude estas recomendaciones específicas?
En primer lugar, porque la Oficina tiene como misión y vocación apoyar a las administraciones y a los gobiernos que puedan desarrollarse con plenas garantías y previniendo cualquier riesgo para la integridad de sus funciones. Después de celebrarse las elecciones locales es un momento oportuno para hacerlo, porque es el momento en que las corporaciones locales realizan los plenos de constitución y organización del gobierno local, y lo hacen a través de lo que se llama el cartapacio. Es un momento en el que se toman decisiones estratégicas en las que ya es necesario incorporar esta visión que puede ser de apoyo y preventiva. Estas recomendaciones, además, tienen su fundamento con la experiencia previa que la Oficina lleva años desarrollando. Por un lado, con respecto a sus investigaciones y su análisis de datos, pero también con la actividad y experiencia de años de formular alegaciones a normas locales, en las que hemos podido detectar las principales debilidades y las fuentes de riesgo.
También incorporan la experiencia más reciente por parte de la Oficina con el seguimiento de las investigaciones ya concluidas, en las que hacemos una aproximación para detectar los factores de riesgo que en ese momento justificaron la apertura de una investigación, después vemos cómo la corporación ha tratado ese factor de riesgo para evitar que se produzca. Y finalmente, porque la Oficina acumula ciertos años de experiencia en determinados ámbitos de riesgos para la integridad, y la hemos tenido muy presente a la hora de realizar estas recomendaciones, porque lo que queremos principalmente es que sean útiles para los nuevos gobiernos locales, siendo conscientes siempre que la dirección política, que el liderazgo político de cualquier gobierno, y en este caso de los gobiernos locales, se hace hoy en un contexto de gran complejidad técnica, porque la legislación y el marco normativo que es de aplicación es muy complejo, a la vez que está sucediendo en un entorno de relevante desconfianza de la ciudadanía hacia las instituciones. En la medida en que la Oficina pueda ayudar a los nuevos electos o los órganos de control de los entes locales a detectar y prevenir mediante actuaciones que se anticipan a eventuales riesgos para prevenir que éstos se materialicen, daremos por bien utilizada esta acción de acompañamiento.
¿Estas recomendaciones en qué cuestiones se centran?
Recuperamos los mismos ámbitos sobre los que habíamos hecho recomendaciones hace cuatro años, en esta ocasión hemos querido ampliar también a otros ámbitos de riesgo. Pero fundamentalmente con lo que puede ser potencialmente más problemático, que es el manejo de fondos públicos, porque es ahí donde cualquier irregularidad puede tener un impacto más grave con la credibilidad y confianza de la institución. Por tanto, las principales recomendaciones se centran en el uso de recursos por parte de los gobiernos locales.
¿Qué dice la Oficina Antifraude sobre las retribuciones de los cargos electos? ¿Cuál es la principal recomendación?
La principal recomendación está basada en la constatación de que a menudo existe una confusión entre el régimen de dedicación de los cargos electos, que puede ser dedicación exclusiva al cargo o dedicación parcial y el régimen de asistencias. Lo que explicamos en las recomendaciones es que hay que evitar esta confusión, que son dos regímenes incompatibles. Si uno trabaja con carácter de dedicación, ya sea exclusiva o a tiempo parcial, no podrá percibir compensaciones por las asistencias a sesiones de determinados órganos. También quiero destacar que recordando los riesgos que esto presenta ponemos énfasis en que la asistencia a los órganos es requisito indispensable para poder percibir la correspondiente compensación económica. En cuanto a los órganos colegiados, la Oficina recomienda que la retribución o compensación que se prevea por los distintos miembros sea igual, en principio, y sólo pueda ser diferente en aquellos casos en que se justifique, por alguna razón objetiva y razonable, que la dedicación o que la carga de trabajo o participación en ese órgano justifica una diferencia retributiva.
¿Cuál es el consejo o riesgo principal que ha detectado la Oficina en las declaraciones de interés de los cargos electos?
El recordatorio principal que hacemos es que el ente local para facilitar el cumplimiento de estas obligaciones, que tienen una base importante de transparencia y prevención de eventuales conflictos de interés, elabore modelos para facilitar el cumplimiento de esta obligación declarativa. Por tanto, que normalice la forma en que se informa por parte de los obligados a facilitar los datos requeridos, a la vez que se prevea, si hace falta con algún protocolo o procedimiento de actuación por parte del ente local, el tratamiento que se dará en aquellos supuestos en que el cumplimiento de estas obligaciones declarativas no sea satisfecho, o bien se produzcan incidencias, es necesario anticiparse y prever qué se hará en aquellos supuestos. Insistimos en que las declaraciones para que sirvan a la finalidad que justifica esta obligación sean completas y contengan datos veraces, y que cualquier modificación en la situación económica del obligado sea puesta de manifiesto actualizando la declaración que en su día se hizo, y cuando finalice el mandato o en el momento que toque, si éste es antes de la finalización, que se haga una declaración final para manifestar la situación en ese preciso momento.
Ahora nos centramos con los grupos políticos municipales y sobre las recomendaciones que se realizan sobre las dotaciones económicas. ¿Qué dice la Oficina Antifraude?
En cuanto a las dotaciones económicas de los grupos municipales lo que recomienda la Oficina es que el ente local regule cómo hace las asignaciones, qué criterios sigue para distribuirlas y, sobre todo, que establezca un régimen de rendición de cuentas de estas asignaciones frente al pleno de la corporación. El dinero que los grupos municipales reciben en este concepto sólo puede destinarse al funcionamiento del grupo municipal, y éste es un tema esencial en el que también la jurisprudencia se ha manifestado reiteradamente al respecto. El aspecto clave es la rendición de cuentas, lo que recordamos es que estos fondos se controlen mediante una contabilidad separada, que la contabilidad se rija por el criterio de veracidad, por criterio de coherencia con las normas de rendición que se hayan podido fijar ante del pleno, y finalmente que haya siempre un soporte documental de los gastos para poder facilitar a posteriori este control o esta rendición de cuentas.
¿Qué dice la Oficina Antifraude sobre la publicidad activa y los grupos de interés?
La Oficina recuerda que la acción legítima de interacción de los representantes de los grupos de interés con los poderes públicos también puede producirse en el mundo local. El mundo local trabaja y diseña políticas públicas, algunas de ellas de mucho impacto en la sociedad o en el mundo económico, y por tanto el riesgo que intentamos prevenir con estas medidas es que la acción de los grupos de interés no pueda originar una influencia indebida en la actuación pública, y que ésta se acabara separando del interés general por favorecer intereses particulares. Recordamos los tres principios en los que debe fundamentarse esta interacción: el de transparencia, el de integridad y el de equidad o de igualdad en el acceso de representantes de grupos de interés en la política municipal. Estos principios son básicos y al mismo tiempo la transparencia de las agendas de los responsables municipales, que deben publicitar por razones derivadas de la legislación de transparencia unas agendas públicas. Las agendas deben ser suficientemente descriptivas de la naturaleza de ese contacto, de la finalidad a la que obedecía, del intercambio de informaciones que tuvo lugar en ese contacto. Todo esto para que pueda haber una trazabilidad, un seguimiento de cómo una ulterior decisión pública/política ha podido verse influida por parte de la legítima acción de los representantes de los grupos de interés.
Hemos repasado las principales recomendaciones específicas, pero existe un bloque de recomendaciones más globales, ¿qué contempla esta parte del documento?
Este año hemos querido ampliar de algún modo el alcance de las recomendaciones, incluir también otros aspectos en puntos críticos en cuanto a áreas de riesgo. En concreto, por su novedad legislativa quiero recordar que ahora los entes locales tienen una obligación que es la de adaptarse y dotarse de un sistema interno de información en virtud de la Ley 2/23, de protección de las personas que informen sobre infracciones y lucha contra la corrupción, que ya está en vigor y que además exige que el 13 de junio esté en funcionamiento, por el inmenso grueso de organismos públicos de disponer de este sistema interno de información. Pero también recordamos la importancia que tiene para evitar y prevenir determinados riesgos, con lo que podemos pensar en los riesgos asociados a las políticas de contratación pública, lo importante que es planificar y programar la actividad del ente local, es decir, anticipar cese a necesidades a las que deberá hacer frente durante ese determinado mandato al ente local y programar la actividad en aspectos críticos para que no tengamos que recurrir en posterioridad al uso de procedimientos que pueden poner en riesgo la misma acción administrativa. Estoy pensando en situaciones como es la contratación menor excesiva, o prácticas de fragmentación, o subvenciones que deben actuar de manera directa porque no se ha previsto una convocatoria que fomente la concurrencia, etc.
Ha hablado de los canales internos de información que vienen de la Ley 2/2023 de protección de las personas informantes e infracciones normativas y de lucha contra la corrupción, precisamente la Oficina Antifraude de Catalunya ha puesto a disposición de todas las personas interesadas un apartado en la página web donde están las dudas más frecuentes de esta nueva legislación, ¿qué pueden encontrar allí las personas que estén interesadas en informarse sobre esta ley?
Efectivamente, lo que nos estamos encontrando es que, a falta de un desarrollo suficientemente claro de la propia legislación, que acaba de entrar en vigor, plantea incertidumbres, algunas incoherencias y contradicciones, que los operadores jurídicos, las administraciones y las empresas privadas no tienen ningún referente o tienen dificultades para encontrar a referentes que puedan dar criterio. La Oficina Antifraude en tanto que Autoridad competente para la protección de las personas alertadoras en el ámbito de Catalunya ha asumido este reto y lo que ha hecho es compartir en abierto, mediante un apartado al que llamamos Preguntas más frecuentes, aquellas consultas que de forma más reiterada nos están formulando los diferentes operadores, fijando el criterio que desde los poderes públicos, en este caso desde la autoridad independiente, pueden servir para orientar los primeros pasos para realizar una aplicación efectiva de la norma.
En marzo su Dirección organizaba un congreso sobre cumplimiento normativo y de este modo culminaba un trabajo que empezó en 2020, un proyecto en colaboración con universidades y empresas del sector público. En este congreso presentaron un informe final, ¿qué podemos encontrar en este informe? ¿Cuáles son las conclusiones principales?
Este informe es el resultado de un trabajo que se ha prolongado en los últimos años, desde 2020, la principal virtud es que ha sido objeto de una creación colaborativa, hasta 23 entidades del sector público institucional de Catalunya han aportado su visión, su experiencia. El proyecto también incorpora el rigor de la academia a través de la participación de universidades, así como la opinión de expertos que han colaborado a título individual. Por tanto, esta cocreación en la fijación o en la determinación de unos estándares es la principal virtud que tiene este informe. Una de las principales conclusiones es que la tradicional separación entre una aproximación al cumplimiento normativo basado en el estricto método de control sobre la actividad hoy ya no está operativa. Esta aproximación clásica o tradicional al cumplimiento normativo basado en el control hoy debe ser complementada sí o sí con una aproximación basada en los valores, por tanto, con el diseño de la ética de las instituciones y de la integridad de estas. Esta aproximación combinada es uno de los hallazgos más destacables del informe, que contiene hasta 50 recomendaciones. Invito a repasarlas, están organizadas en diferentes bloques. Uno de ellos ha sido fijar el papel que deben tener las administraciones propietarias o administraciones principales respecto a las entidades de su sector público institucional, dejando claro que el papel que deben tener debe ser activo, un papel informado, que involucre en la integridad de la propia institución madre, para que ésta pueda tener un efecto de arrastre respecto a las instituciones vinculadas a ella o que dependen de ella.
El proyecto en sí también se fundamenta, y así lo acredita la organización de las recomendaciones en diferentes bloques, en una aproximación netamente preventiva basada en la detección de los principales riesgos para la integridad a la que se enfrentan las instituciones. Por tanto, esta aproximación desde los ámbitos de riesgo y desde la idea de que los riesgos deben tratarse de una manera proporcional los factores que están presentes pues también es una idea que acompaña a todo el proyecto.
Hace apenas un año se ponía un funcionamiento DialÈtic, un servicio de acompañamiento y consulta para los trabajadores y trabajadoras públicas, que tienen dudas o dilemas éticos o de integridad pública, ¿cómo va ese servicio? ¿Qué balance hace?
El balance que hacemos es positivo, porque la percepción que tenemos respecto a la acogida que el servicio en conjunto tiene entre los servidores y servidoras públicas a los que les damos a conocer es una valoración muy positiva. Por tanto, este feedback nos alienta a seguir trabajando, no sólo por parte de los servidores públicos. En la reciente presentación de la Memoria anual ante el Parlament también algunos de los grupos políticos destacaron la novedad del servicio y su valoración positiva, porque es un instrumento nuevo para fortalecer la ética y la integridad, para actuar preventivamente, y no tanto reactivamente.
Continuamos con sesiones de difusión del servicio, en general, y con diferentes presentaciones, últimamente lo hemos hecho con una asistencia muy notable de público ante diputaciones, universidades públicas y otros organismos. Una de las vertientes es el servicio confidencial de consultas, que se está utilizando con cierta timidez. Continuaremos trabajando para revertir esa sensación de que dudar en el servicio público o tener preocupaciones de naturaleza ética no sea una barrera, y que los servidores públicos perciban que, si esta situación se da, de duda, de incertidumbre, no tienen por qué estar solos y enfrentarse solos a la misma. Ahora cuentan con el servicio especializado de la Oficina Antifraude de Catalunya, con los recursos y sobre todo con la garantía de confidencialidad absoluta que ese acompañamiento, esa guía ética, queda sólo entre la institución y los servidores públicos que decidan hacer uso de ella.