Aplicar la llei mai no és fàcil; especialment quan la norma reconeix drets o instaura deures de nova fornada. El fet que calgui recórrer a neologismes per donar nom a fenòmens llargament ignorats és ben il·lustratiu. Les obligacions de transparència activa i passiva, per exemple, demanen nous compromisos a les Administracions que deriven del dret a saber de la ciutadania; un dret que s’invoca i ressona des de temps immemorials, però que es reconeix i configura, de manera concreta, en els darrers anys.
Un dret, d’altra banda, que té com a revers el dret a parlar o a alçar la veu (speak up). Quan l’argot tècnic vacil·la entre diverses denominacions, la confusió augmenta: dret a informar o comunicar infraccions, si fem servir la terminologia de la Llei 2/2023; a denunciar, si atenem a la Directiva de transposició, en la seva traducció al castellà (1937/2019); o a alertar, si ens sumem al concepte meta-jurídic de whistleblower, encunyat per l’advocat i activista Ralph Nader el 1972 i exportat a altres llengües, cas del francès (lanceur d’alerte). Aquest darrer incorpora una connotació positiva i marca una saludable distància amb la figura de la delació, que l’imaginari col·lectiu connecta amb la deslleialtat i la tradició.
El consens europeu per garantir la indemnitat de la persona alertadora parteix de la constatació de la utilitat de la denúncia (com a eina de detecció i, al mateix temps, com a esperó de millores organitzatives) i de l’efecte dissuasiu de la represàlia com un dels principals esculls a l’hora de fer aflorar les infraccions. Atorgar confiança a l’alertador potencial passa per posar al seu abast mecanismes per comunicar de manera segura —una protecció intrínseca associada a l’eina, al procediment de gestió i a les garanties inherents — i per acomboiar-lo amb informació, assessorament, assistència i suport en diversos fronts: tècnic, jurídic, financer, psicològic.
La Directiva 1937/2019 fa el trànsit de la necessitat a l’obligació. Diversifica les vies per alertar (canal intern, extern i revelació pública) i apuja el llistó en la protecció de la identitat. Apunta les mesures per assegurar que la denúncia no passa factura al denunciant i per evitar que les conseqüències adverses es materialitzin i es perpetuïn. Ara bé, deixa a criteri dels Estats membres qüestions crucials, molt lligades a la concreta realitat de cada sistema jurídic, institucional i empresarial: delimitar l’abast de l’obligació d’implantar canals (alliberant determinada tipologia d’entitat en funció del teixit organitzatiu de cada país); abraçar o rebutjar l’anonimat, com a mesura fàctica de protecció; o articular les mesures de suport, en funció de quins són els actors que es troben en millor posició perquè la protecció esdevingui efectiva i no retòrica.
La Llei 2/2023 estableix una obligació d’ampli espectre pel que fa a la implantació de canals interns, especialment en l’àmbit públic, i porta a l’extrem el principi de proximitat; no fa exempcions. Consagra l’anonimat com a principal mesura de protecció. Reconeix un ampli ventall de mesures de suport, però sols les enuncia sense articular-les pròpiament. Una transposició apressada, font d’un seguit de febleses i incongruències àmpliament assenyalades —per la pròpia Oficina Antifrau i per altres organitzacions amb notable recorregut internacional— ha multiplicat els dubtes naturals que sorgeixen en qualsevol desplegament normatiu. No hi ajuda gens que el “canal de denúncia”, del què parla la Directiva, hagi mutat a “sistema intern d’informació”, un constructe que superposa elements de naturalesa diversa: tecnològics, jurídics i organitzatius. En aquest sentit, resulta valuós el criteri del grup d’experts de la Comissió Europea sobre la Directiva (UE) 2019/1037 que, tot i no ser vinculant per als Estats membres, proporciona orientacions útils. Les minutes són accessibles en el següent enllaç: Register of Commission expert groups and other similar entities (europa.eu)
Per facilitar la interpretació d’una llei complexa, a voltes incoherent o contradictòria, l’Oficina Antifrau ha atès i respost les consultes adreçades per subjectes obligats, públics i privats, amb l’objectiu últim de facilitar el correcte compliment dels deures imposats. També mira de delimitar, amb orientacions pràctiques, els termes de les prestacions que la Llei brinda, amb notable indefinició, a les persones alertadores.
No es tracta d’ un servei d’assessoria individualitzada als operadors jurídics i a les entitats obligades ni respon a un cas concret, a partir de l’anàlisi particular de les circumstàncies concurrents, sinó d’orientacions generals sobre els punts que generen major incertesa. Aquest “corpus doctrinal” s’ha elaborat en absència de desenvolupament reglamentari que aporti llum addicional. El procés de construcció es desenvoluparà i s’afinarà en funció de quina sigui la casuística que es presenti i el context normatiu que hi hagi en cada moment.
Si fem destil·lació de les consultes rebudes i resoltes hi ha cinc blocs que apleguen, de manera no exhaustiva, els principals interrogants:
- Qüestions generals: quina és la finalitat de la norma, què considera represàlia i quines obligacions deriven de la seva entrada en vigor.
- Persona informant: qui té aquesta consideració, com es pot informar i quan una denúncia d’infracció dona dret a protecció.
- Sistema intern d’informació: en què consisteix, on cal ubicar-lo i quines indicacions convé tenir presents per implantar-lo.
El còmput de la plantilla, a efectes de la consideració d’entitat obligada, o les especificitats dels grups d’empreses (incloses les que formen part o estan participades per grups multinacionals) són una de les preocupacions més esteses al sector privat. En l’àmbit públic, la major part de demandes tenen a veure amb els límits de la compartició de mitjans, especialment en ajuntaments petits. Com també amb l’abast de l’externalització de la gestió del sistema intern i l’acreditació de la insuficiència de mitjans.
També s’han sol·licitat aclariments sobre format, contingut i accés al llibre de registre d’informacions.
- Responsable del sistema intern d’informació: qui l’ha de nomenar, quin perfil ha de tenir, com i a qui s’ha de notificar el nomenament i el cessament del responsable i en quines responsabilitats pot incórrer.
- Autoritat de protecció de l’informant: competències i funcions de l’Oficina Antifrau de Catalunya en aquesta comesa.
Bona part de les gairebé tres-centes consultes d’organitzacions obligades i operadors jurídics especialitzats en l’assessorament provenen d’entitats del sector privat. Majoritàriament estan formulades per entitats de l’àmbit territorial de Catalunya, però també s’atenen les provinents d’altres comunitats de l’Estat espanyol. Algunes d’aquestes consultes fan referència a les competències i funcions assumides en aquesta matèria per d’altres agències i oficines autonòmiques similars a l’Oficina Antifrau de Catalunya, amb competències vinculades a la lluita i la prevenció del frau i la corrupció.
Diverses sol·licituds versen sobre l’existència i abast dels registres de responsables dels sistemes interns d’informació, que algunes d’aquestes oficines i agències han creat, i a la interoperabilitat entre aquests registres. D’altres fan referència als mecanismes de cooperació i coordinació existents amb l’Autoritat Independent de Protecció de l’Informant (AIPI) que crea la Llei 2/2023. En aquest sentit, caldrà esperar a què l’AIPI estigui operativa per poder articular aquesta funcionalitat. També es planteja —per al cas de persones jurídiques privades domiciliades en alguna altra Comunitat Autònoma, però que disposen de centres de treball ubicats a Catalunya— a qui s’ha de notificar el responsable del sistema intern d’informació. En aquests casos, davant de manca de determinació específica en la normativa, l’Oficina acull el criteri del domicili social.
Per acompanyar, de manera general, en la resolució dels dubtes recurrents, l’Oficina Antifrau ha seleccionat i publicat al web la resposta a les Preguntes Més Freqüents: Preguntes més freqüents de la Llei 2/2023 | Oficina Antifrau de Catalunya
A més de clarificar una redacció imprecisa o enrevessada i establir pautes per afavorir la correcta aplicació de la norma, les respostes actuen com a recordatori de les obligacions imposades. Entre aquests recordatoris, la necessitat d’establir mecanismes per gestionar els eventuals conflictes d’interès que puguin concórrer en les persones responsables i les gestores dels sistemes interns d’informació.
Un altre advertiment, expressat amb reiteració, és que els sistemes interns d’informació que s’estableixin han de complir tots els requeriments previstos a la Llei 2/2023 per tal de poder atorgar a les persones informants les mesures de protecció que la norma preveu. Per bé que la Llei no impedeix que els canals interns s’habilitin per a rebre informacions o comunicacions, més enllà de l’àmbit personal i material de la Llei 2/2023, aquestes comunicacions queden fora del seus mecanismes de protecció.
D’altra banda, se subratlla que les persones jurídiques del sector privat que no estiguin obligades per la Llei 2/2023 poden establir els seus propis sistemes interns d’informació però, en tot cas, hauran de complir amb els requeriments previstos en aquesta Llei.
